从20世纪60、70年代开始，社会组织作为一种重要的社会力量在世界范围内迅速崛起，形成了一场“全球结社革命”，即“第三部门运动”。在中国，改革开放以来，社会组织快速成长，在经济、社会、文化等各个领域发挥着日益重要的作用，已经成为不可忽视的社会力量，特别是在地方政府的社会治理中，社会组织扮演着越来越重要的角色，备受社会各界的关注。

　　一、中国地方政府通过治理创新来积极培育和发展社会组织　

　　当前，中国尚处在现代化的中早期，此时社会组织的发展水平与现代化之间有显著的相关关系。随着经济和社会转型的发展，我国东部地区人均GDP已经达到或超过5000美元，达到中等发达国家水平。经济和社会的现代化不仅给社会组织的发展提供了必要的经济和社会条件，也对社会组织的发展提出了要求。虽然在全国范围内还难以形成统一的政策规定，但是一些地方政府已经适应发展要求，积极改革创新，先行先试，积极培育和发展社会组织作为社会治理的重要主体，使社会组织在社会管理和公共服务中发挥了重要作用。

　　（一）通过获取上级部门的政策支持和业务指导，出台本地政策法规，取得创新的合法性权威

　　中国是单一制、中央集权的国家，在很多领域，中央政府通过垂直的权力系统实施对国家的治理。地方政府在进行社会组织的治理创新过程中，往往首先争取上级机关的指导和支持，作为改革创新合法性的基础。作为社会组织登记管理的政府部门，国家民政部鼓励各地探索社会组织管理工作，鼓励、支持有条件的地方积极改革创新。国家民间组织管理局在2008年设立了上海、深圳2个综合性和广东、云南、新疆、青岛4个单项的社会组织建设和管理改革创新观察点，鼓励各地探索社会组织建设与管理的新举措、新办法，为全国范围内的社会组织建设和管理工作的进一步创新发展积累经验。2009年以来，民政部积极贯彻国务院关于区域发展和振兴的要求，先后与广东省人民政府签署《共同推进珠江三角洲地区民政工作改革发展协议》，与深圳市人民政府签署《推进民政事业综合配套改革合作协议》，与福建省人民政府签署《加快推进海峡两岸经济区民政事业发展合作协议》，支持包括社会组织管理工作在内的民政工作在这些地方先行先试、加快发展。

　　社会组织的治理创新也有赖于当地党委、政府通过政策和规范性文件予以明确，提供支持。2008年9月，广东省委、省政府出台《关于发展和规范我省社会组织的意见》，明确了指导思想和总体目标，提出着力转变政府职能，调整和优化布局结构，建立政府购买服务制度，加大资金扶持力度，完成各种扶持政策等一系列政策措施，计划建立起与经济社会发展相适应的定位准确、功能齐全、作用显著的社会组织发展体系。2007年10月，深圳市委市政府出台《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，明确要求从体制机制上规范政府、市场、社会三者的关系，并且对政府扶持、登记管理、社会监督、政府部门监管等体制进行了创新。通过一系列创新管理的措施，深圳市实现了“在发展中规范，以规范促发展”，充分发挥了社会组织在完善市场经济体制、促进民主政治建设、发展先进文化，构建和谐社会中的积极作用。2007年，上海市第九次党代表大会要求“重视发挥社会组织在参与社会管理中的重要作用，善于运用社会资源改进社会管理。坚持培育发展与监督管理并重，制定实施有利于社会组织发展的财政支持、人员待遇等扶持政策，促进社会组织健康发展。”2009年，上海市委办公厅下发《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》，明确要求顺应社会组织发展规律，尊重社会组织主体地位，分类指导社会组织健康有序发展，力争在5年内基本形成与经济社会发展相协调、结构合理、功能完善的社会组织发展、管理、党建“三位一体”新格局。北京、安徽、海南、青岛等省市也出台了支持社会组织发展的政策。这些规范性文件的出台使得社会组织的治理创新更具合法性和稳定性。

　　（二）推动社会组织承接政府转移的职能，搭建政社合作平台

　　改革开放以来，转变政府职能，建立有限政府、法治政府、责任政府、廉洁政府一直是中国行政体制改革的目标，政府的职能由直接管理国家和社会事务逐步转变为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能。在改革中，许多地方政府全面梳理各级政府管理和介入的事务，积极转变职能，将可由社会组织承担的具体社会事务、微观经济调节职能以及专业服务职能归还、转移或委托给具有相应能力的社会组织承担。比如，广东省在行政体制改革中形成如下共识，即“有些事情由政府来办可能比交给市场办得好，但这不符合改革的方向。如果逐步培育，坚持下去，市场主体、社会组织若干年后就可以胜任。”因此，广东省在2008年提出加大政府职能转移的力度，政府各部门要逐步将公民、法人和其他组织能够自主解决、市场机制能够自行调节、社会组织通过自律能够解决的事项转移出去，并明确要求将3大类17项职能通过授权、委托及其他适当方式依法转移给社会组织。政府各部门还要对各自承担的职能进行全面梳理和分解，并结合政府机构改革，在部门“三定”规定中明确转移事项。深圳市在改革中则明确提出，凡是社会组织能够有效提供的公共服务，原则上不再设立新的事业单位。在2009年的行政管理体制改革中，深圳市各政府部门共取消、调整和转移284项职能和行政审批事项，这些事项正在有序地与社会组织对接，让社会组织更广泛、更深入地参与社会管理。

　　为实现政府与社会组织的及时沟通、良性互动，各地采取不同方式搭建了政府与社会组织合作的工作平台。比如，深圳市政府主要领导每年都召开行业协会负责人座谈会，面对面听取社会组织的意见和建议；邀请社会组织代表参加各种听证会、论证会。同时，在党代会、人大和政协中增加社会组织的代表比例，进一步发挥社会组织在协调利益关系、反映群众诉求方面的作用。上海市浦东新区政府投资兴建市民中心，由浦东新区社会工作协会运作和管理，免费供市民和社会组织使用。有关职能部门和社会组织积极利用市民中心开展各种征询意见和服务活动。上海市普陀区以民间组织服务中心为载体，承接区、街道两级政府转移的职能，为基层社会组织服务。这一合作模式为社会组织提供了惠及百姓的服务平台、整合资源的合作平台、购买服务的承载平台，缓解了社区管理成本较高、效率较低以及社区服务难以满足群众需求的问题。

　　（三）推进政府和社会组织分开，增强社会组织的自我发展能力。

　　中国从20世纪80年代就提出了“小政府、大社会”的目标模式和政社分开，但是迄今为止，中国社会组织的行政色彩还较浓，自主化程度还较低，许多社会组织在人、财、物等方面高度依赖政府，政府和社会组织的关系是“父子关系”（马宏，2008）。这在很大程度上影响了社会组织的成长壮大和作用发挥。为了提高社会组织自我发展和发挥作用的能力，各地积极推动政社分开。其中，深圳市率先进行行业协会民间化的改革，先后经历“父子关系”的初创起步阶段（1986—1995年）、“主仆关系”的成长转型阶段（1995—2004年）以及“伙伴关系”的全面发展阶段（2005年至今），增强了社会组织的自发发展能力（马宏，2008）。2006年，广东省在全国第一个对行业协会体制实行了“五自四无”改革，即实行行业协会“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”以及“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职”。北京市委、市政府出台《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，提出按照社会化、专业化的要求，加快推进全市各类社会组织与主管行政部门在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开，逐步实现自我管理、自主发展。2002年以来，上海市先后出台《上海市促进行业协会发展规定》等政策法规，提出坚持市场化原则和“政会分开、自主办会、有效监管”的改革方向。2009年，上海市颁布《关于推进本市企业协会政社分开的实施意见》，明确全市以企业团体为会员的协会、商会等社会组织政社分离的工作目标、任务要求、实施步骤和工作措施等。在各地政社分开过程中，按照“先分离、后规范、再保障”的工作原则，稳步推进分离改革。在政社分开改革后，社会组织做到了领导人自选、经费自筹、决策自主、运行自由、责任自担，进一步确立了社会组织的独立法人地位，提升了社会组织自主运作的能力。

　　（四）积极采取多种措施，加大对社会组织的扶持力度

　　近年来，各地按照“发展是前提、建设是核心、培育发展是基本手段，发挥社会组织的积极作用是根本目的”的要求，加大了对社会组织培育扶持的力度，拓展了对社会组织培育扶持的途径。

　　一是落实和完善扶持社会组织的政策规定。各地出台了一系列扶持社会组织发展的综合性文件和单项制度，为扶持社会组织发展奠定了制度基础。例如，广东、北京、上海等省市积极协调财政、税务等部门，落实社会组织公益性捐赠税前扣除资格认定工作，为公益救济类社会团体、基金会吸纳更多的社会资金提供了有效的政策支持。北京、上海、广东、深圳、海南、青岛、合肥等省市出台了促进社会组织发展的指导意见，并根据这些指导意见，结合当地实际，出台了登记管理、经费支持、能力建设、社会保障等一系列扶持社会组织发展的单项政策，使这些指导意见更具操作性。其中，广东省出台《关于异地商会登记管理的暂行办法》和《关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》，把登记管理制度改革范围扩大到了异地商会和公益服务类社会组织。南京市出台《基层社会组织备案管理暂行办法》，建立了登记、备案的双轨制。到2008年，南京市备案的社区社会组织已超过8000个，数量位居全国同类城市前列。深圳市近年来也先后出台《行业协会法人治理指引》、《行业协会管理制度示范文本》和《社工机构行为规范指引》等文件，通过完善内部治理，引导社会组织规范运作。

　　二是通过购买服务促进社会组织的发展。各地较早通过购买服务来扶持社会组织，已经形成合同制、直接资助制度、项目申请制等多种扶持方式。资料显示，我国政府购买社会组织服务于1998年发端于上海，之后全国一些城市陆续进行了探索，政府购买社会组织服务的范围逐步扩大到医疗卫生服务、教育服务、社会服务、培训服务、就业服务、社会工作服务、计划生育服务等诸多公共服务的领域。目前，在许多地方，政府购买社会组织的服务已经成为常态，并逐步规范化、制度化。比如，上海市浦东新区出台《关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》，要求政府各职能部门将购买社会组织公共服务的资金列入部门年度预算，实行对委托方和承接方的双向评估，做到合作前有资质审查、合作中有跟踪调查、合作后有绩效评估，逐步实现“购买服务成果契约化、合作方式多元化、依法管理与自律诚信规范化”的目标。浦东新区2005年至2007年三年间政府购买服务资金累计达1.24亿元。广东省出台《关于开展政府购买社会组织服务试点工作的意见》，明确了政府购买社会组织服务的指导思想、基本原则、实施范围、社会组织具备的资质、购买服务项目及购买方式、资金安排、监督和绩效评价，初步建立起了政府向社会组织购买服务的制度。深圳市在2006年至2009年共投入2.12亿元，资助500多个社会组织实施“老有所乐”、“老有所学”和“居家养老”等项目，受益老人累计达15万人次；投入1.2亿元资助新成立的36家社工机构，引进和培养了813名社工人才，并在教育、司法、妇儿等十多个领域开展社工服务。

　　在政府购买社会组织服务的实践中，各地也采取了许多创新之举。其中，上海、深圳等地创新购买服务的模式，变以往的“服务项目政府确定、社会组织申请项目、政府资助项目实施”为“政府规划服务领域、社会组织提出项目、公开评审项目设计、政府资助项目实施”的模式。上海市还鼓励社会力量创办公益服务组织，创意策划公益项目，支持社会组织积极参与公益创投大赛，争取可持续发展的资金支持和能力培养。目前已有59个公益组织的服务项目累计获得约997万元福利彩票公益金资助。上海市还鼓励公益性社会组织通过参加社区服务项目的招投标工作，获取福利彩票公益金的资助，做大服务项目，做强社会组织，目前已产生69个中标组织，中标金额共计约2038万元。深圳市在2009年初则向社会发出《关于征集公益项目创意的通知》，共征集了100多个社会公益项目。经过“项目初步筛选——专家评审——民政局局长办公会讨论——社会公示”等四个评审环节，共评出“大学生公益实习计划”、“流动儿童公益学习计划”、“深圳市公益项目孵化器”等16个首批受资助项目，资助金额达到1012万元。

　　三是建立社会组织发展的孵化机制。为了促进社会组织发展，各地采取不同措施，建立社会组织发展的支持和孵化机制。辽宁、浙江、北京等省市设立社会组织发展基金，对新成立的社会组织予以扶持。其中，辽宁省决定从省本级留存的福彩公益金中拿出200万元建立农村专业经济协会扶贫专项基金。广州市从社会福利彩票公益金中安排500万元作为社会组织发展专项基金启动资金。浙江省台州市动员社会力量，筹集民间资金485万元，设立了全省第一个社会组织发展基金会，着重资助社会组织公益项目，促进社会组织规模化、品牌化。北京、上海、深圳、南京、广州等省市还按照“政府支持、民间运转、专业团队管理、政府和公众监督、社会组织受益”的孵化模式，面向社会组织提供活动场所、能力建设和信息服务，对进入孵化基地的社会组织进行多方面的帮助，对初创时期的社会组织提供关键性的支持，扶助这些公益组织逐渐成长。浦东新区建成了全国首个社会组织集聚办公、共享服务资源的“浦东公益服务园”，目前已有18家社会组织入驻园区，享受政府提供的办公补贴、运营补贴、财会代理、法律咨询等服务。

　　二、地方政府对社会组织的治理，创新推动社会管理体制改革

　　当前，加强社会建设，创新社会管理体制，健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”已经成为各地政府的重要责任。社会协调、公众参与需要发挥公民和社会组织的治理主体作用。各地进行的社会组织治理创新，对完善社会管理管理体制，转变政府职能，丰富政府管理手段，提供优质公共服务，增强社会组织能力建设，推动公民意识的养成已经产生了重要影响。

　　（一）地方政府在社会组织治理上的创新实践产生了巨大的示范引导作用。

　　随着建设创新型国家目标的提出，创新业已成为中国各级政府追求的目标，以及解决当前所面临的一些紧迫问题的路径。但是，创新是一个系统的工程，既要有清晰的理念，也要有具体可行的措施（杨雪冬，2009）。目前，我国社会组织还处于发展的初级阶段，影响社会组织健康发展以及发挥作用的思想观念、体制机制、法制政策、监督管理等方面都存在一些亟待解决的问题，各地都有迫切的改革愿望。但是，改革又是一个“试错”的过程，各地对社会管理领域的改革创新更为慎重。在强烈的改革需求的作用下，其他地方政府在社会组织治理创新上的做法备受关注，其成功经验也容易被学习、借鉴和推广。例如，深圳的社会组织管理制度改革已经起到很好的示范作用，海南省海口市、安徽省合肥市等地纷纷学习和借鉴深圳社会组织管理创新的经验，出台了促进社会组织发展的指导意见。

　　（二）地方政府在社会组织治理上的创新实践有助于完善社会治理的格局。

　　有序且有效的社会治理需要多部门的合作，政府、企业和社会组织分别承担不同的角色。在多元治理模式中，每个部门都活跃于自己最擅长的领域。将社会不同部门的资源和专业知识整合到一起，共同面对公共议题，也是解决公共问题的最佳办法。社会组织通过承接职能，参与社会管理和公共服务，优化了政府职能，重新定位了政府角色；而政府通过职能分解、转移、委托和授权，从公共服务的直接提供者转变为公共服务的政策制定者、购买者和监督者，进而实现了社会权力的回归和政府角色的转换（刘庆元，2007）。2004年以来，宁波市海曙区探索形成“政府扶持、社会组织运作、社会参与”的养老模式，最大限度地整合和利用社会资源，就实现了“老人得实惠、政府降成本、社会广参与”的目标。

　　（三）地方政府在社会组织治理上的创新实践提升了公共服务的质量。

　　与政府组织相比，社会组织在提供公共服务方面有自己的独特优势。社会组织植根于社会，贴近社区，反应迅速、机制灵活，能够为公众提供个性化、专业化、多样化的公共服务。特别是在政府不便做、做不了、做不好的领域，社会组织的功能和作用更为突出，具有更大的比较优势。2007年7月，上海浦东新区依托上海中致社区服务社，采取“政府支持、民间运作”的模式，在戒毒、社区矫正和安置帮教、社区青少年事务管理等领域采取专业社会工作服务，有效地预防和减少了犯罪，取得了良好的社会效果。通过近三年的工作，在社区服务社所接触的5291名吸毒服务对象中，初步认定未复吸人员934人，占总数的17.82%，已认定戒断毒瘾人数842人，戒断率为18.4%。社区矫正和刑释解教的重新犯罪率由2006年的全市排名第2高位，降到了第14位。专业社工已经成为“吸毒人员的劝戒者，迷途人员的劝返者，迷失者的劝导者”，为社区内16—25岁，失学、失业、失管的6068名青少年提供了服务。

　　（四）地方政府在社会组织治理上的创新实践加强了社会组织的能力建设。

　　我国社会组织发育的不成熟是其承接职能转移和提供公共服务的瓶颈。各地通过培育扶持、规范管理等措施，加强社会组织的能力建设，社会组织在经济和社会发展中发挥的作用也越来越大。2004年，深圳市家具行业协会在与原主管单位全面脱钩之后，以市场服务和技术服务模式为本行业企业提供服务，为企业和政府之间搭建桥梁，以“会员广泛、最具活力、树立良好行业和公众形象，做中国家具业核心组织”为发展目标，通过专业化的服务，拥有了来自全国各地近500多家会员，年收入过亿元，成为引领深圳乃至中国家具业界从事各项贸易和发展活动的组织。此外，在公益慈善、文化教育、科学研究、志愿服务、环境保护、医疗卫生、工商经济等领域也出现了一大批能力强、作用大、影响广的品牌社会组织，比如，北京市志愿者联合会、上海市工业经济联合会等。

　　（五）地方政府在社会组织治理上的创新实践增强了公民的参与意识。

　　善治的过程是一个还政于民的过程，是一个公民社会不断发展成熟的过程。各种社会组织代表着不同的利益阶层，成为扩大公民参与民主管理的有效渠道，成为培养公民意识和民主精神的土壤。通过社会组织的引导，可以将公民对社会管理和公共事务的关注和意愿表达纳入法制化、有序化的轨道。深圳市钟表行业协会从会长、理事到秘书长全部实行差额选举，各候选人在选前均握手承诺，无论当选与否都支持协会工作。这充分表现了成熟的民主意识和民主程序，有效地提升了公民参与社会事务的能力。

　　社会管理过程是一个社会协调、多元参与的过程。地方社会组织的治理创新初步确立了社会组织在社会治理中的主体地位，其创新成果也在一定范围内得到了推广，在经济社会发展中的作用也越来越明显。同时，也应该看到，中国社会组织的发展还处于初级阶段，还面临许多亟待解决的问题，例如，对社会组织的地位作用认识不够清晰；立法层次低，培育扶持和规范发展的法规政策不够健全；社会组织能力建设亟待加强；政府和社会组织的关系需要进一步理顺等。这些困难和问题，只有通过进一步的改革创新，才能得到解决。此外，社会组织的治理创新是一个系统工程，要加强研究，把握形势，积极稳妥地推进，要讲大局、讲科学、讲方法、讲实效，做到四者的有机结合。要通过健全社会组织法规体系，明确社会组织的功能、地位和作用，完善培育、扶持和规范管理社会组织的措施，加强对社会组织的规范化管理，提升社会组织能力建设，为社会组织健康发展和发挥作用创造新的空间，提升社会组织在社会治理中的主体地位，更好地发挥社会组织在多元治理中的功能和作用。